מכוני בקרה – מהפכה בתחום פיקוח על הבניה

אסון ורסאי הביא עמו ועדת חקירה אשר זיהתה את הצורך בהקמת מכוני בקרה לשיפור תהליכי התכנון והבניה. כעת לאחר 15 שנים אושרו סופית התקנות ליישום החוק. מהיכן צמחו מכוני הבקרה? האם מדובר במהפכה? ומה צפוי לנו כעת בנושא פיקוח פרויקטים לבניה? הכל בכתבה הבאה

הרקע להקמת מכוני הבקרה:

פיקוח בניה צף ועולה לכותרות בדרך כלל כאשר מתרחש אסון. כך היה כאשר בשנת 2016 קרס חניון תת קרקעי ברמת החייל בתל אביב. כך היה כאשר באותה שנה נפלו מרפסות בבניין חדש בחדרה. בדיוק כך היה בשנת 2001 באסון שפקד אותנו באולמי ורסאי. במקרה זה האסון היה כה עוצמתי והרסני וגרר בעקבותיו הקמה של ועדת חקירה ממלכתית "זיילר" אשר קבעה כי בקרה אפקטיבית על תכנון וביצוע בנייה עשויה לצמצם הסיכוי לכשלים וליקויים. הועדה לא הסתפקה באמירה הטריוויאלית אלא הגדילה לעשות והמליצה להקים מכוני בקרה כגופים פרטיים. בבסיס ההמלצה עומד הגיון פשוט, והוא ריכוז הבקרה תחת גוף אחיד, מפוקח ויעיל. להבדיל מבקרה מפוזרת וסובייקטיבית, זו הקיימת כיום.

דו"ח וועדת זיילר והמלצותיה פורסמו בשנת 2003. בשנת 2004 דנה הממשלה במסקנות הדו"ח וקיבלה החלטה ליישמן. אומנם, לקח 10 שנים כדי שהצהרות אלו קיבלו לגיטימציה סטטוטורית! רק בשנת 2014 עוגן בחוק נושא מכוני בקרה כחלק מתיקון 101 לחוק תכנון ובניה.

כל שנשאר הוא לתקן תקנות כדי שהתיקון יוכל לעבוד. תהליך זה ארך 4 שנים נוספות! רק ב-04/06/2018 פורסמו התקנות ליישום החוק. השם המלא שלהן –  תקנות התכנון והבנייה (הקמת מכון בקרה ודרכי עבודתו) התשע"ח – 2018.

מטרת מכוני בקרה:

הרעיון המרכזי של מכוני הבקרה – הקמת  גוף פרטי, יעיל שיספק מענה לצרכי בקרה בתהליך רישוי בניה, תאום בין גורמים שונים וכן בקרה על תהליכי הביצוע. ליווי של מכון בקרה עתיד להוות חיץ בין ניהול הבקרה ע"י ועדות התכנון לבין היזמים והקבלנים, ובכך לפשט את הבירוקרטיה, לקצר את קבועי הזמנים ולהכניס ודאות גדולה יותר לפני כניסה לדיון בוועדת התכנון.

יזמים יוכלו לבחור מול איזה מכון להתקשר, כמובן יהיה ניתן להחליף תו"כ במידה והיזם אינו מרוצה.

חברה המעוניינת לפתוח מכון בקרה תידרש לקבל רישיון לפעילות בדומה למכוני טסטים לרכב המופעלים ע"י גופים פרטיים ומספקים בקרה למשרד התחבורה.

השינוי המהותי של מכוני הבקרה לעומת המצב הקיים – למכון בקרה יש לוח זמנים חד משמעי המוכתב ע"י התקנות והוא יהיה מחויב לעמוד בו. נציין כי קיימים סעיפים המאפשרים לסטות לסטות מלוחות הזמנים במקרים של גילוי חוסרים וליקויים.

תפקידם של מכוני בקרה:

• קשר מול רשויות – נציגי מכון בקרה יהיו אחראים על קשר עם כל מוסדות התכנון והגופים המקצועיים המעורבים בתהליכים של בקרה, פיקוח ואישור בנייה בישראל.
• פיקוח על תכנון הפרויקט והקמתו על כל שלביו – בקרים שיעבדו מטעם מכון הבקרה יבצעו בקרת תכנון וביצוע של מבנים ותשתיות, תוך וידוא עמידתם של המבנים והתשתיות בדרישות של התכנון והבנייה. הליך זה יהווה תנאי הכרחי לאישור הקמתם ואכלוסם של פרויקטים.
• מתן אישור במקום הרשויות – מכוני הבקרה יספקו אישור עמידות הבניה בהוראות ההיתרים, התקנים, והחוקים המחייבים, במקום גופים מפוזרים המוסמכים לתת אישור זה כעת.
• הפקת היתרי בניה – מכון הבקרה יבצע את כל הבדיקות הנדרשות כדי לוודא עמידה בכל תנאים ודרישות החוק. לאחר מכן יפיק עבור המבקשים (יזמים, קבלנים, בעלי דירות) היתר בנייה.
• ביצוע בקרת ביצוע – פקחים מורשים מוסמכים אשר יועסקו ע"י מכוני הבקרה יבצעו בקרה נדרשת על תהליכי הבנייה. המכונים למעשה יחליפו את הרשויות הקיימות בביצוע בדיקות הנדסיות ובטיחותיות.
• הפקת טופס 4 – לאחר השלמת הפרויקט יבצע המכון בדיקות, עמידה בהן תהווה תנאי למתן היתר לחיבור לתשתיות ואישור אכלוס (טופס 4).

לאחר הגשת בקשה להיתר, יהיה מחויב היזם להגיש למכון הבקרה את הבקשה עצמה ולצרף תכניות, תצהירים, אישורים וכל מסמך אחר שנדרש. תפקידו של מכון הבקרה יהיה לבדוק שלמות ונכונות המסמכים שהוגשו. לאחר פעולת בקרה, יפיק המכון דו"ח ביניים עם ליקויים והשלמות שיש לתקן. לאחר תיקונים והשלמות יוציא המכון חוות דעת סופית לרשות הרישוי.

כאמור התהליך די מוסדר בתקנות, וככל שייושם בפועל יוכל לקצר משמעותית את זמני קידום ההיתרים. בנוסף, אמורה להיווצר בהירות גדולה יותר ליזמים ובכך תגדל וודאות קבלת ההיתר.

מסמכים שעל היזם להגיש למכון הבקרה במהלך הבניה (נדרשים להיות מלווים בהצהרות אישיות של בעלי התפקידים אצל היזם).

להלן רשימה חלקית:

• היתר בניה על נספחיו לרבות כל מסמך שנדרש לצרף לפי הוראות ההיתר
• לוח זמנים
• מדידות
• תכנית ארגון אתר
• אישור שבוצעו כל התנאים לתחילת עבודות באתר
• בדיקות מעבדה
• תכניות עבודה אדריכליות
• תכניות עבודה לפיתוח
• תכניות עבודה לקונסטרוקציה
• תכניות עבודה למים וביוב
• אישור התקשרות עם אתר מורשה לסילוק פסולת בניין

הביקורים באתר יורכבו מתמהיל של ביקורי חובה (1)  בקרה מדגמית (2) ובקרה תהליכית (3).

תכנית הביקורים תכלול ביקור חובה אחד לפחות בכל אחד מהשלבים הבאים:

• לפני תחילת ביצוע עבודות
• במהלך ביצוע עבודות ביסוס
• במהלך איטום בניה בתת קרקע
• במהלך בניית שלד הבניין
• גמר שלד
• הפעלת מערכות ועבודתם במשולב, לרבות עבודות גמר במבנה

בקרת תכנון מדגמית ובקרת ביצוע מדגמית, יהיו בנושאי תכנון הבנייה במסגרת התחומים המפורטים להלן:

• יציבות השלד למצבי הרס וביסוס הבניין
• בטיחות מפני אש, מילוט וחילוץ
• צמצום האפשרות לפגיעה ממעידה, מנפילה, מהיתקלות או מכווייה
• איטום חלקי הבניין הבאים במגע עם הקרקע או מצויים בתת–הקרקע
• מתקני תברואה והבטחת תנאים תברואיים נאותים;
• אוורור הבניין
• ניקוז למניעת שיטפונות וזיהום קרקע וביצוע השהיה והחדרה
• מיגון – מקלט ומרחב מוגן
• הגנת המבנה והשוהים בו מפני חומרים מסוכנים
• אקוסטיקה

בקרה תהליכית תהיה בנושאי תכנון הבנייה בתחומים המפורטים לעיל:

• קרינה
• אסבסט
• בטיחות חשמל
• בידוד תרמי
• נגישות

אם נסכם – מכוני בקרה הנו גוף חוץ ממשלתי הנועד להחליף את הפרוצדורה הקיימת בכל הנוגע לקבלת היתר בניה וטופס 4. מכוני הבקרה ישרתו יזמים, קבלנים ואנשים פרטיים בכל הנוגע לתהליכים האלה.

מפקח לכל בעל עניין:

כהערת אגב נציין כי בנוסף לפיקוח העירייה, בזמן הבניה פוקדים את האתר מספר רב של מפקחים לכל בעל עניין. כל אחד מהמפקחים מייצג את האינטרס של הגוף שמינה אותו, ומבצע בקרה מזווית ראיה זו. להלן רשימה של מפקחים עיקרים:

• מפקח מטעם קבלן מבצע. נמצא באתר בדרך כלל כל יום ואחראי על ניהול כל הליכי הבניה.
• אחראי בטיחות – חייב להיות נוכח באתר בניה. לפעמים מנהל העבודה משמש גם כמפקח של הקבלן וגם כאחראי בטיחות.
• מפקח מטעם היזם. במידה והיזם אינו קבלן הוא ממנה מפקח מטעמו. תפקידו לבצע בקרה על פעילות קבלן ולערוך התחשבנות כספית איתו.
• מפקח מטעם בנק מלווה. כל גוף מממן רוצה להיות בשליטה וממנה מפקח מטעמו. תפקידו לבצע פיקוח בהתאם להנחיות הבנק ולספק כל אינפורמציה הנדרשת לניהול סיכונים של הבנק המלווה.
• בשנים האחרונות הצטרף לצוות המפקחים ההכרחיים גם מפקח בניה מטעם בעלי הדירות בפינוי בינוי ותמ"א 38. בעלי דירות ועורכי דין הבינו שלא ניתן להיכנס לפרויקט כה מורכב ללא ייצוג הנדסי ע"י בעלי מקצוע המלווים את בעלי הדירות בשיתוף עם עורך הדירות המייצג את בעלי הדירות. באופן אידאלי מפקח הדיירים נכנס לתפקיד בשלב בחירת יזם ומסייע לבעלי דירות בכל האספקטים הנדרשים לצורך קבלת החלטות. במהלך תכנון ובניה תפקידו לבקר את הפרויקט מזווית בעלי דירות ולמענם בלבד.

האם מכוני הבקרה יפתרו את כל צרכי הפיקוח אשר תוארו לעיל? ממש לא! כפי שלא יתכן עורך דין המייצג שני צדדים, כך כאשר קיימים ריבוי בעלי עניין קם הצורך לפיקוח צמוד ואובייקטיבי עבור אותו בעל עניין. במקרה של מכוני בקרה יש הרבה דגש על חוקים, נהלים, פרוצדורה וכל צעד פורמאלי אחר. עשוי לשפר תהליכים מזווית ראייתו של הרגולטור המעוניין לעודד את יעילות שלב רישוי הבניה.

הרעיון להקמת מכוני הבקרה נובע מצורך ממשי בשיפור תהליכי, אך תפקודו ויעילותו מוטלים בספק. אם יצליח ייתכן שאנו נהיה עדים למהפכה של ממש.